Loi de réforme de la justice : principales dispositions pénales

La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice est enfin promulguée, après de vifs débats parlementaires, de nombreuses inquiétudes parmi les professionnels du droit et un examen par le Conseil constitutionnel. Si la loi concerne l’ensemble du droit processuel, les dispositions pénales en constituent la partie la plus importante : il s’agit des articles 42 à 94, soit cinquante-trois des cent dix articles que contient la loi. Toutes les phases de la procédure pénale sont concernées, mais aussi le droit de la peine et le droit pénitentiaire. S’il n’est pas possible de prétendre à l’exhaustivité dans la présentation de cette loi, tant chaque mesure mériterait une analyse approfondie, nous nous attarderons sur les principales dispositions.

Dispositions relatives aux victimes

L’article 10 du code de procédure pénale, relatif à l’exercice de l’action civile, permet désormais à la juridiction répressive qui a omis de se prononcer sur des demandes de la partie civile régulièrement constituée d’être à nouveau saisie pour qu’il y soit statué. En outre, ce même article prévoit désormais que lorsque l’état mental d’une personne rend durablement impossible sa comparution personnelle, le président du tribunal peut « d’office, ou à la demande du ministère public ou des parties, décider, après avoir ordonné une expertise permettant de constater cette impossibilité, qu’il sera tenu une audience publique pour statuer uniquement sur l’action civile ». Cette disposition intervient en réponse à un arrêt de la Cour de cassation ayant affirmé que la seule solution dans un tel cas était de surseoir à statuer sur l’action publique, ce qui empêchait de statuer sur l’action civile en raison du sursis à statuer obligatoire en la matière (Crim. 5 sept. 2018, n° 17-84.402, Dalloz actualité, 14 sept. 2018, obs. S. Fucini  ; D. 2018. 2076 , note V. Tellier-Cayrol  ; ibid. 2259, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, S. Mirabail et E. Tricoire  ; AJ fam. 2018. 551, obs. A. Cerf-Hollender  ; AJ pénal 2018. 517, obs. J.-B. Thierry  ; RSC 2018. 935, obs. F. Cordier  ; RTD civ. 2018. 868, obs. A.-M. Leroyer ).

S’agissant des victimes, une des dispositions qui a été vivement contestée est l’introduction de la plainte électronique à l’article 15-3-1 du code de procédure pénale, qui prend soin de préciser que la plainte électronique ne peut être imposée à la victime. À la suite d’une telle plainte, la victime pourra être auditionnée, mais seulement « si la nature ou la gravité des faits le justifie ». D’autres dispositions relatives aux victimes visent à protéger les victimes dépositaires de l’autorité publique pour les infractions dont elles sont victimes à l’occasion de leurs fonctions. L’article 10-2 du code de procédure pénale leur permettra de ne déclarer qu’une adresse professionnelle de manière simplifiée. En outre, la constitution de partie civile peut désormais se faire par voie électronique, avec le nouvel article 420-1.

Dispositions relatives aux actes d’investigation

S’agissant des actes d’investigation, le législateur avait pour ambition de modifier profondément le champ d’application des interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques. Avant la loi, en dehors de l’information judiciaire, les interceptions ne pouvaient être ordonnées durant l’enquête par le juge des libertés et de la détention (JLD) qu’en matière de délinquance et criminalité organisée. Le législateur a voulu autoriser, de manière générale, cet acte d’investigation durant l’enquête de flagrance et l’enquête préliminaire, sur autorisation du JLD, pour tous les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement. Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition (Cons. const. 21 mars 2019, n° 2019-778 QPC, § 147). La principale difficulté tenait à ce que les infractions visées n’étaient pas d’une particulière complexité et que l’autorisation du JLD, qui ne dispose pas de tout le dossier de la procédure, n’est pas une garantie suffisante. En revanche, durant l’instruction, l’article 100 du code de procédure pénale dans sa nouvelle rédaction ne les permet plus que pour les crimes et les délits punis de trois ans d’emprisonnement au moins, contre deux ans auparavant, mais les interceptions peuvent, en deçà, être autorisées pour les délits commis par la voie des communications électroniques sur la ligne de la victime. Le législateur aurait pu prendre conscience de la difficulté alors même qu’il a ajouté, par cette loi, un alinéa à l’article préliminaire selon lequel : « Au cours de la procédure pénale, les mesures portant atteinte à la vie privée d’une personne ne peuvent être prises, sur décision ou sous le contrôle effectif de l’autorité judiciaire, que si elles sont, au regard des circonstances de l’espèce, nécessaires à la manifestation de la vérité et proportionnées à la gravité de l’infraction ». Pour ce qui est de la géolocalisation, elle est désormais possible pour tous les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, contre cinq sauf exception auparavant. En contrepartie, la mesure ne peut être autorisée durant l’enquête par le procureur que pour une durée de huit jours lorsqu’il ne s’agit pas d’un crime ou d’une infraction relevant de la criminalité organisée contre quinze auparavant. Au-delà, comme c’était déjà le cas, c’est au juge des libertés et de la détention ou au juge d’instruction d’autoriser la mesure. Une durée maximale de ces opérations est désormais fixée, à un an en droit commun et à deux ans en criminalité organisée. Ces dispositions ne seront applicables qu’à compter du 1^er juin 2019.

L’article 230-46 modifie l’enquête sous pseudonyme afin d’échapper à la jurisprudence sur la loyauté de la preuve. Si cet acte sera encadré et limité « aux seules fins de constater les crimes et les délits punis d’une peine d’emprisonnement commis par la voie des communications électroniques », il permettra, entre autres, d’« acquérir tout contenu, produit, substance, prélèvement ou service, y compris illicite, ou transmettre une réponse en demande expresse à des contenus illicites ». Ce nouvel article n’entrera en vigueur lui aussi que le 1^er juin 2019.

Le législateur a en outre procédé à une refonte des actes d’investigation pouvant être mis en œuvre en matière de criminalité et de délinquance organisée, sous l’appellation de « techniques spéciales d’enquête ». Le législateur a unifié le régime des techniques spéciales d’enquête, avec les nouveaux articles 706-95-11 et suivants. Les modalités d’autorisation, de prolongation et de contrôle de ces mesures, telles que les sonorisations, les intrusions informatiques ou le recours aux IMSI catchers, sont unifiées. Le législateur avait souhaité rendre applicables les techniques spéciales, outre la criminalité et la délinquance organisées, pour tous les crimes, ce qui a été censuré par le Conseil constitutionnel compte tenu du « recours à des techniques d’enquête particulièrement intrusives pour des infractions ne présentant pas nécessairement un caractère de particulière complexité », sans l’assortir de garanties suffisantes (Cons. const. 23 mars 2019, préc., § 164). Il a également censuré la possibilité qui avait été prévue de permettre, en cas d’urgence, au procureur de la République d’autoriser pour vingt-quatre heures le recours à ces techniques spéciales d’enquête (§ 166). En revanche, les articles 706-95-1 et 706-95-2 permettent l’interception de correspondances électroniques stockées pour tous les crimes, en plus de la criminalité et de la délinquance organisées. Là encore, l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions est reportée au 1^er juin 2019.

S’agissant de la garde à vue, outre la possibilité de la prolonger pour permettre la présentation de la personne devant l’autorité judiciaire, un nouvel article 706-112-1 du code de procédure pénale, applicable à compter du 1^er juin 2019, encadre désormais la garde à vue des personnes placées sous tutelle ou sous curatelle, pour permettre notamment au tuteur ou au curateur d’être avisé et d’exercer certains droits, et ce afin d’apporter une réponse à une déclaration d’inconstitutionnalité (Cons. const. 14 sept. 2018, n° 2018-730 QPC, Dalloz actualité, 21 sept. 2018, obs. S. Fucini  ; D. 2018. 1757, et les obs.  ; Constitutions 2018. 454 ).

Dispositions propres à l’enquête

Le législateur avait souhaité rendre la prolongation de huit jours supplémentaires de l’enquête de flagrance applicable pour les délits punis de trois ans d’emprisonnement, ce qui a été censuré, tout comme la possibilité de prévoir un délai unique de seize jours d’enquête de flagrance pour la criminalité organisée (Cons. const. 21 mars 2019, préc., § 190). N’est pas censurée cependant la possibilité pour le JLD d’autoriser en enquête préliminaire des perquisitions pour les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement (C. pr. pén., art. 76).

Une disposition très intéressante en matière de nullités est désormais prévue par le nouvel article 802-2 du code de procédure pénale. Il permettra de demander au JLD l’annulation d’une perquisition ou d’une visite domiciliaire en l’absence de poursuite de la personne concernée six mois après l’accomplissement de l’acte, et ce dans le délai d’un an. Cela permettra de faire annuler un tel acte, ce qui ne pouvait avoir lieu auparavant en l’absence de poursuite devant une juridiction d’instruction ou de jugement. Le Conseil constitutionnel a validé cette disposition sous la réserve que, lorsque la décision contestée « a été ordonnée par un juge des libertés et de la détention, ce juge ne saurait, sans méconnaître le principe d’impartialité, statuer sur la demande tendant à l’annulation de sa décision » (même décision, § 198). L’article 802-2 ne sera applicable qu’aux perquisitions et visites domiciliaires intervenues à compter du lendemain de la publication de la présente loi.

Dispositions propres à l’instruction

Un nouvel article 80-5 permet au procureur de la République, en matière de crime et de délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement, d’autoriser la poursuite sans interruption de certains actes d’investigation lors de l’ouverture d’une information judiciaire, pour une durée de quarante-huit heures à compter de la délivrance du réquisitoire introductif. Cette possibilité n’existait auparavant qu’en matière terroriste. Elle a été déclarée constitutionnelle sous réserve que cela ne conduise pas à excéder la durée initialement fixée, le cas échéant, par le JLD (même décision, § 214).

L’article 86 est modifié afin de renforcer encore davantage les conditions de recevabilité d’une plainte avec constitution de partie civile en matière de délits. Désormais, « le procureur de la République peut demander au juge d’instruction un délai supplémentaire de trois mois pour permettre la poursuite des investigations avant de faire connaître ses réquisitions ». Le juge peut refuser d’y faire droit. Ce même article permet encore au procureur de requérir du juge, dans certaines circonstances, de « rendre une ordonnance de refus d’informer tout en invitant la partie civile à engager des poursuites par voie de citation directe ».

D’autres dispositions visent à simplifier l’ouverture des scellés (C. pr. pén., art. 97), le prononcé d’une assignation à résidence sous surveillance électronique (C. pr. pén., art. 137-3) ou encore l’instruction en matière de presse (L. 29 juill. 1881, art. 51-1). Ces deux dernières dispositions n’entreront en vigueur qu’à compter du 1^er juin 2019. Le législateur a en outre créé un article 145-4-2 au sein du code de procédure pénale, afin d’encadrer les interdictions de correspondance des personnes placées en détention provisoire, et ce afin de répondre à une déclaration d’inconstitutionnalité intervenue l’an dernier (Cons. const. 22 juin 2018, n° 2018-715 QPC, Dalloz actualité, 26 juin 2018, obs. D. Goetz  ; AJDA 2018. 1303  ; D. 2018. 2287, et les obs. , note P. Roujou de Boubée  ; AJ pénal 2018. 469, obs. J. Falxa  ; Constitutions 2018. 340, Décision ).

Par ailleurs, l’article 175 du code de procédure pénale est modifié à compter du 1^er juin 2019 afin de prévoir qu’à l’occasion d’un avis de fin d’information, les parties devront faire connaître dans un délai de quinze jours suivant chaque interrogatoire ou audition ou suivant l’envoi de l’avis de fin d’information qu’elles souhaitent adresser des observations ou formuler des demandes, les délais dans lesquels ces demandes et observations devront être soumises ne changeant pas.

Dispositions relatives au jugement

De nombreuses dispositions de la loi concernent le jugement des délits comme des crimes. Dans un objectif d’accélération de la procédure, le législateur a souhaité étendre l’amende forfaitaire délictuelle. Elle sera désormais possible pour des délits tels que la vente non autorisée d’alcool, l’usage de produits stupéfiants, la vente à la sauvette, le transport routier avec une carte non conforme ou encore l’occupation en réunion des halls d’immeuble. Le Conseil constitutionnel a approuvé les mesures relatives à l’amende forfaitaire délictuelle, qui mettent fin à l’action publique sans décision juridictionnelle, dès lors que la peine d’amende ne peut excéder le seuil des peines contraventionnelles, qu’elle ne s’applique pas aux délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à trois ans (Cons. const. 21 mars 2019, préc., § 252) et que la peine minimale d’amende ne soit pas supérieure à la moitié du plafond de 3 000 € (même décision, § 258).

S’agissant des alternatives aux poursuites, la loi supprime la transaction pénale de l’article 41-1-1 créée en 2014 et modifie substantiellement le régime de la composition pénale prévu à l’article 41-2. Ainsi, la loi prévoit désormais les raisons pour lesquelles le juge peut refuser de valider la composition pénale et, surtout, la composition pénale n’a plus à être validée dans certains cas : il en est ainsi en matière de délits punis d’une peine inférieure ou égale à trois ans d’emprisonnement, lorsque la peine d’amende proposée n’excède pas 3000 euros ou lorsque la valeur de la confiscation prononcée ne dépasse pas ce seuil. Le nouvel article 41-3-1, A, étend la composition pénale aux personnes morales.

La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité fait également l’objet de modifications importantes. La principale est celle du maximum de la peine d’emprisonnement qui peut être proposée : jusqu’alors, la peine proposée ne pouvait être supérieure à la moitié de la peine encourue sans pouvoir excéder un an. Ce dernier seuil est porté à trois ans (C. pr. pén., art. 495-8).

S’agissant de la comparution immédiate, le procureur de la République peut désormais décider de fixer à la même audience les précédentes poursuites dont est saisi le tribunal correctionnel. Le Conseil constitutionnel a précisé que, dans un tel cas, le tribunal correctionnel doit avoir la possibilité de « renvoyer les seules affaires pour lesquelles le prévenu ne consent pas à être jugé séance tenante ou qui n’apparaissent pas au tribunal en l’état d’être jugées » (même décision, § 284).

En matière de jugement des délits, une des principales innovations est la création de la comparution à délai différé, avec un nouvel article 397-1-1. Il s’agit de poursuivre le prévenu devant le tribunal correctionnel, le procureur présentant alors le prévenu au JLD afin de le placer sous contrôle judiciaire, en assignation à résidence sous surveillance électronique ou encore en détention provisoire. Le prévenu doit alors comparaître dans un délai de deux mois, faute de quoi il est mis fin d’office à la mesure. Le législateur étend en outre davantage les cas où le tribunal correctionnel statue à juge unique par une nouvelle rédaction de l’article 398-1 applicable à compter du 1^er septembre 2019. Il étend également le champ d’application de l’ordonnance pénale.

S’agissant du jugement des crimes, une des principales modifications, outre les dispositions relatives aux témoins, est relative à la motivation de la peine. Tirant tardivement les conséquences de la censure à effet différé, intervenue le 1^er mars 2019, de l’article 365-1 du code de procédure pénale en ce qu’il ne prévoyait pas la motivation de la peine (Cons. const. 2 mars 2018, n° 2018-694 QPC, Dalloz jurisprudence), cet article est modifié afin de prévoir les modalités de motivation de la peine, similaire à celles relatives à la motivation de la déclaration de culpabilité. Dans le prolongement de cette nouvelle exigence, un nouvel article 380-2-1, A, permet à l’accusé ou au ministère public de limiter la déclaration d’appel à la décision sur la peine.

Mais l’innovation la plus importante concerne la création de la cour criminelle. Celle-ci, composée d’un président et de quatre assesseurs, jugera en première instance les crimes punis de quinze ou de vingt ans de réclusion criminelle lorsque l’accusé n’est pas en état de récidive légale. Pour l’heure, cette cour n’existera à titre expérimental que dans deux à dix départements pour une durée de trois ans.

Dispositions relatives au terrorisme et au crime organisé

Un nouvel article L. 217-6 du code de l’organisation judiciaire crée une compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris pour l’indemnisation des actes de terrorisme. En la matière, l’action civile exercée devant la juridiction répressive ne pourra avoir plus qu’un objectif vindicatif, l’action civile en réparation du dommage causé ne pouvant être exercée que devant la juridiction civile. Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance font également l’objet de certaines modifications, aux articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure.

En matière de criminalité organisée, une compétence concurrente des juridictions parisiennes est créée (C. pr. pén., art. 706-75). En outre, un nouvel article 706-80-1 du code de procédure pénale prévoit que dans le cadre d’une opération de surveillance, les officiers de police judiciaire peuvent, avec l’autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, « demander à tout fonctionnaire ou agent public de ne pas procéder au contrôle et à l’interpellation de ces personnes afin de ne pas compromettre la poursuite des investigations ». Le nouvel article 706-80-2 prévoit la même chose en matière de livraison surveillée et cela est étendu pour les délits douaniers avec un nouvel article 67 bis 4 du code des douanes.

En matière de terrorisme, le législateur crée un parquet national antiterroriste, avec un nouvel article L. 217-2 du code de l’organisation judiciaire. À Paris, un procureur de la République antiterroriste est ainsi créé, lequel disposera de pouvoirs particuliers. Il pourra ainsi requérir de tout procureur de procéder ou de faire procéder aux actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions terroristes dans les lieux relevant de sa compétence. Ces dispositions ne s’appliqueront qu’à compter d’une date qui sera fixée par décret, au plus tard le 1^er janvier 2020.

Dispositions relatives aux peines

La loi n’est pas en reste en matière de droit de la peine. Ainsi, la loi crée pour les délits la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, qui pourra être d’une durée de quinze jours à six mois, sans pouvoir excéder la durée de l’emprisonnement encouru (C. pr. pén., art. 131-4-1). Le condamné sera autorisé à s’absenter de son domicile à des périodes déterminées par le juge de l’application des peines (JAP). En cas de non-respect de la mesure, le JAP pourra soit limiter les autorisations d’absence, soit ordonner son emprisonnement pour la durée de la peine restant à exécuter. Cette peine sera applicable aux mineurs de treize ans (ord. n° 45-174, 2 févr. 1945, art. 20-2-1) et entrera en vigueur à compter du 24 mars 2020. La peine de travail d’intérêt général est modifiée, de sorte que la durée maximale passe de 280 heures à 400 heures.

Par ailleurs, le nouvel article 132-19 du code pénal, applicable à compter du 24 mars 2020, interdira désormais au juge de prononcer une peine d’emprisonnement ferme inférieure à un mois. L’aménagement d’une peine d’emprisonnement ferme inférieure ou égale à six mois sera obligatoire sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné, tandis que l’aménagement sera facultatif entre six mois et un an. Le tribunal correctionnel prononçant une telle peine aura plusieurs possibilités d’aménagement. Il pourra ainsi ordonner que l’intéressé soit convoqué devant le JAP en vue de l’aménagement de la peine s’il ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer la mesure adaptée. Il pourra également décerner un mandat de dépôt à effet différé (C. pr. pén., art. 464-2).

Toujours à compter du 24 mars 2020, la contrainte pénale et le sursis avec mise à l’épreuve seront supprimés et remplacés par le sursis probatoire (C. pén., art. 132-40) qui reprend globalement les dispositions relatives au sursis avec mise à l’épreuve, avec quelques modifications concernant les obligations pouvant être mises en place. Surtout, un sursis probatoire avec un suivi renforcé est créé à l’article 132-41-1, le suivi se déroulant selon les modalités prévues par le nouvel article 741-2 du code de procédure pénale. Les peines de contrainte pénale prononcées avant cette date continueront à s’exécuter jusqu’à leur terme.

La libération sous contrainte est en outre modifiée : l’article 720 du code de procédure pénale prévoit ainsi désormais que la situation du condamné doit obligatoirement être examinée par le JAP lorsque la peine restant à subir est inférieure ou égale à cinq ans. La libération sous contrainte peut prendre la forme de la libération conditionnelle, de la détention à domicile sous surveillance électronique, du placement à l’extérieur ou de la semi-liberté.

Autres dispositions pénales

En dernier lieu, et sans être exhaustif, la loi prévoit les modalités d’exercice du droit de vote des personnes détenues, pour les prochaines élections, par le biais d’un vote par correspondance sous pli fermé. D’autres dispositions touchent au droit pénitentiaire et concernent le renseignement pénitentiaire (CSI, art. L. 855-1) et la fouille des personnes détenues (L. 24 nov. 2009, art. 57). Enfin, le législateur a autorisé le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures visant à modifier et compléter les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs « dans le respect des principes constitutionnels qui lui sont applicables et des dispositions internationales » et à créer un code de la justice pénale des mineurs. Malgré cette habilitation législative, le législateur a jugé nécessaire de modifier toute une série de dispositions relatives au droit pénal des mineurs. La principale d’entre elles fait suite à une censure du Conseil constitutionnel (Cons. const. 8 févr. 2019, n° 2018-762 QPC, Constitutions 2018. 606 ) et vise à encadrer l’audition libre des mineurs, avec un nouvel article 3-1 dans l’ordonnance du 2 février 1945.

En définitive, la présente loi modifie profondément de nombreux aspects de la procédure pénale et du droit de la sanction pénale avec une cohérence qui reste encore à trouver. Seules les principales dispositions ont été traitées mais les modifications sont si nombreuses qu’il faudra un certain temps pour en examiner la portée.